Методические рекомендации по вопросу применения законодательства о градостроительной деятельности в части выявления и пресечения самовольного строительства с указанием типичных недостатков в деятельности органов местного самоуправления.

1. Общий порядок выявления самовольных построек.

 Федеральным законом от 03.08.2018 № 340-ФЗ внесены изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрК РФ) и отдельные законодательные акты в части совершенствования механизма пресечения самовольного строительства путем установления порядка взаимодействия контрольно-надзорных органов и органов местного самоуправления по вопросам выявления самовольных построек и принятия мер по их сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями.
Согласно части 2 статьи 55.32 ГрК РФ выявление самовольных построек осуществляется при проверках органами государственного строительного надзора, государственного земельного надзора, государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, охраны объектов культурного наследия, государственного лесного надзора и органами муниципального земельного контроля.
В случае, если по результатам проведенной проверки должностным лицом контрольно-надзорного органа выявлен факт самовольного строительства, указанное лицо в срок не позднее 5 рабочих дней со дня окончания проверки направляет в орган местного самоуправления поселения, городского округа по месту нахождения объекта уведомление о выявлении самовольной постройки с приложением документов, подтверждающих соответствующий факт.
Форма уведомления о выявлении самовольной постройки и перечень документов, подтверждающих наличие признаков самовольной постройки, установлены приказом Минстроя России от 19.03.2019 № 169/пр.
К документам, подтверждающим наличие признаков самовольной постройки, относятся (приложение № 2 к приказу Минстроя России от 19.03.2019 № 169/пр):
1) акт проверки, составленный в порядке, определенном статьей 16 Федерального закона от 26.12 2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
2) акт проверки, указанный в пункте 7 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ);
3) акт проверки, указанный в пункте 5 статьи 72 ЗК РФ;
4) сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, предоставленные в форме электронного документа или в форме документа на бумажном носителе в виде копии документа, на основании которого сведения внесены в Единый государственный реестр недвижимости, выписки из Единого государственного реестра недвижимости или ином виде, установленном в соответствии со статьей 62 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».
Квалифицирующие признаки самовольных построек, служащие основанием для направления контрольно-надзорными органами уведомлений о выявлении самовольных построек, определены частью 6.2 статьи 54 ГрК РФ, частью 10.1 статьи 71 и частью 9 статьи 72 ЗК РФ, частью 6 статьи 33 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», частью 11 статьи 11 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», частью 7 статьи 96 Лесного кодекса Российской Федерации.
Так, уведомления о выявлении самовольных построек направляются в орган местного самоуправления:
- должностным лицом органа государственного строительного надзора – в случае, если по результатам проверки указанным лицом выявлен факт строительства или реконструкции объекта капитального строительства без разрешения на строительство (за исключением случаев, если для строительства или реконструкции объекта не требуется выдача такого разрешения) или факт несоответствия объекта требованиям, указанным в разрешении на строительство, а в случае, если для строительства или реконструкции объекта не требуется выдача разрешения на строительство, факт несоответствия такого объекта предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки,
документацией по планировке территории, или обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным ГрК РФ, другими федеральными законами (ч. 6.2 ст. 54 ГрК РФ);
- должностным лицом органа государственного земельного надзора, должностным лицом органа местного самоуправления, уполномоченным на осуществление муниципального земельного контроля – в случае, если по результатам проведенной проверки указанным лицом выявлен факт размещения объекта капитального строительства на земельном участке, на котором не допускается размещение такого объекта в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и (или) установленными ограничениями использования земельных участков (ч. 10.1 ст. 71, ч. 9 ст. 72 ЗК РФ);
- должностным лицом органа, уполномоченного на осуществление государственного надзора или муниципального контроля в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, должностным лицом государственного учреждения, осуществляющего управление особо охраняемыми природными территориями федерального или регионального значения – в случае, если по результатам проведенной проверки указанным лицом выявлен факт размещения объекта капитального строительства на земельном участке в границах особо охраняемой природной территории, ее функциональной зоны или охранной зоны особо охраняемой природной территории, режим особой охраны которых не допускает размещение такого объекта (ч. 6 ст. 33 Федерального закона № 33-ФЗ);
- должностным лицом органа, уполномоченного на осуществление государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия – в случае, если по результатам проведенной проверки указанным лицом выявлен факт размещения объекта капитального строительства с нарушением требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия либо особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, требований градостроительных регламентов в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия, в границах территории достопримечательного места, в границах территории исторического поселения и установленных для этих территорий особых режимов использования земель, требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места (ч. 11 ст. 11 Федерального закона № 73-ФЗ);
- должностным лицом органа, уполномоченного на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) – в случае, если по результатам проведенной проверки указанным лицом выявлен факт размещения объекта капитального строительства в границах земель лесного фонда или в границах земель иных категорий, на которых располагаются леса, на которых не допускается размещение такого объекта в соответствии с разрешенным использованием лесов и установленными ограничениями прав на землю (ч. 7 ст. 96 Лесного кодекса РФ).
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации выявление самовольных построек осуществляется только при проверках, проводимых должностными лицами органов государственного контроля (надзора) и муниципального земельного контроля, указанных в части 2 статьи 55.32 ГрК РФ.

2. Выявление самовольных построек органами местного самоуправления

В соответствии с частью 9 статьи 72 ЗК РФ в случае, если по результатам проведенной проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля должностным лицом органа местного самоуправления выявлен факт размещения объекта капитального строительства на земельном участке, на котором не допускается размещение такого объекта в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и (или) установленными ограничениями использования земельных участков, указанное лицо в срок не позднее 5 рабочих дней со дня окончания проверки направляет в орган местного самоуправления поселения, городского округа по месту нахождения данного земельного участка уведомление о выявлении самовольной постройки с приложением документов, подтверждающих указанный факт.
Таким образом, на муниципальном уровне работа по выявлению самовольных построек находится в ведении должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального земельного контроля.
Это означает, что не допускается возлагать обязанности по выявлению фактов самовольного строительства и подготовке документов, подтверждающих наличие признаков самовольной постройки, на структурные подразделения и должностных лиц органов местного самоуправления, не уполномоченных на проведение проверок в рамках муниципального земельного контроля.

3. Рассмотрение органами местного самоуправления уведомлений о выявлении самовольных построек

Согласно части 2 статьи 55.32 ГрК РФ орган местного самоуправления в срок, не превышающий 20 рабочих дней со дня получения уведомления о выявлении самовольной постройки с приложением документов, подтверждающих указанный факт, обязан рассмотреть указанные уведомление и документы и по результатам такого рассмотрения совершить одно из следующих действий:
1) принять решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (в этих случаях снос самовольной постройки или ее приведение в соответствие с установленными требованиями осуществляется лицом, осуществившим самовольную постройку или органом местного самоуправления в порядке, установленном частями 4-15 статьи 55.32 ГрК РФ, без предъявления соответствующего иска в суд);

2) обратиться в суд с иском о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями (во всех остальных случаях, не предусмотренных пунктом 4 статьи 222 ГК РФ);
3) направить уведомление о том, что наличие признаков самовольной постройки не усматривается, в орган, от которого поступило уведомление о выявлении самовольной постройки.
В целях надлежащей реализации требований части 2 статьи 55.32 ГрК РФ в администрациях городских округов, городских и сельских поселений должны быть определены конкретные структурные подразделения или коллегиальные органы (комиссии), уполномоченные на рассмотрение уведомлений о выявлении самовольных построек.
При этом основанием для принятия такими структурными подразделениями или коллегиальными органами решений и мер в отношении самовольных построек, предусмотренных частью 2 статьи 55.32 ГрК РФ, может являться только уведомление о выявлении самовольной постройки и прилагаемые к нему документы, поступившие от контрольно-надзорного органа, и подготовленные по форме, установленной приказом Минстроя России от 19.03.2019№ 169/пр.

4. Взаимодействие органов муниципального земельного контроля и структурных подразделений или коллегиальных органов (комиссий) органов местного самоуправления, уполномоченных на рассмотрение уведомлений о выявлении самовольных построек

Принятие в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства по результатам рассмотрения уведомлений о выявлении самовольных построек осуществляется:
- в границах городских округов – органами местного самоуправления городских округов (п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ);
- в границах городских поселений – органами местного самоуправления городских поселений (п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ);
- на территориях сельских поселений – органами местного самоуправления соответствующих сельских поселений (ч. 4 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ).
Муниципальный земельный контроль осуществляется:
- в границах городских округов – органами местного самоуправления городских округов (п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ);
- в границах городских поселений – органами местного самоуправления городских поселений (п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ);
- на территориях сельских поселений – органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов (ч. 4 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ).
Уведомления о выявлении самовольных построек по результатам проведенных проверок в рамках осуществления муниципального земельного контроля направляются:
- в случае выявления самовольной постройки в границах городского округа органом муниципального земельного контроля администрации городского округа – в структурное подразделение, должностному лицу или коллегиальный орган (комиссию) администрации городского округа, уполномоченные на рассмотрение уведомлений о выявлении самовольных построек;
- в случае выявления самовольной постройки в границах городского поселения органом муниципального земельного контроля администрации городского поселения – в структурное подразделение, должностному лицу или коллегиальный орган (комиссию) администрации городского поселения, уполномоченные на рассмотрение уведомлений о выявлении самовольных построек;
- в случае выявления самовольной постройки на территории сельского поселения органом муниципального земельного контроля администрации муниципального района – в администрацию сельского поселения по месту нахождения самовольной постройки.

5. Типичные недостатки в деятельности органов местного самоуправления по выявлению и пресечению фактов самовольного строительства.

1) В нарушение части 9 статьи 72 ЗК РФ обязанности по выявлению самовольных построек (в том числе путем проведения профилактических рейдов, осмотров территории муниципальных образований), обязанности по сбору сведений и подготовке документов, подтверждающих факт самовольного строительства, в отдельных случаях возлагаются на органы архитектуры или коллегиальные органы (комиссии) органов местного самоуправления, не уполномоченные на проведение проверок в рамках муниципального земельного контроля и составление документов, предусмотренных приложением № 2 приказа Минстроя России от 19.03.2019№ 169/пр.
2) В нарушение части 2 статьи 55.32 ГрК РФ в отдельных случаях решения о сносе самовольных построек или их приведении в соответствие с установленными требованиями, а также предъявление в суд исков о сносе самовольных построек осуществляется структурными подразделениями или коллегиальными органами (комиссиями) органов местного самоуправления на основании документов, не соответствующих требованиям приказа Минстроя России от 19.03.2019№ 169/пр (в том числе на основании «писем», «информаций» контрольно-надзорных органов о фактах самовольного строительства, вместо уведомлений о выявлении самовольных построек по форме, утвержденной приказом Минстроя России от 19.03.2019№ 169/пр; и подтверждающих документов в виде «актов визуального осмотра», «фото-фиксаций», вместо актов проверок, предусмотренных приложением № 2 к приказу Минстроя России от 19.03.2019 № 169/пр).
3) В нарушение пункта 1 части 2 статьи 55.32 ГрК РФ в отдельных случаях решения о сносе самовольных построек или приведении их в соответствие с установленными требованиями принимаются структурными подразделениями или коллегиальными органами (комиссиями) органов местного самоуправления в случаях, не предусмотренных пунктом 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).
В соответствии с пунктом 4 статьи 222 ГК РФ решение о сносе самовольной постройки в административном порядке (без предъявления иска в суд о сносе) принимается органом местного самоуправления в случаях:
- если самовольная постройка возведена или создана на земельном участке, в отношении которого отсутствуют правоустанавливающие документы и необходимость их наличия установлена в соответствии с законодательством на дату начала строительства такого объекта, либо самовольная постройка возведена или создана на земельном участке, вид разрешенного использования которого не допускает строительства на нем такого объекта и который расположен в границах территории общего пользования;
- если самовольная постройка возведена или создана на земельном участке, вид разрешенного использования которого не допускает строительства на нем такого объекта, и данная постройка расположена в границах зоны с особыми условиями использования территории при условии, что режим указанной зоны не допускает строительства такого объекта, либо в случае, если в отношении самовольной постройки отсутствует разрешение на строительство, при условии, что границы указанной зоны, необходимость наличия этого разрешения установлены в соответствии с законодательством на дату начала строительства такого объекта.
Органы местного самоуправления в любом случае не вправе принимать решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями в отношении объекта недвижимого имущества, право собственности на который зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости или признано судом в соответствии с пунктом 3 статьи 222 ГК РФ либо в отношении которого ранее судом принято решение об отказе в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки, или в отношении многоквартирного дома, жилого дома или садового дома.
Порядок действий органа местного самоуправления по сносу самовольной постройки в административном порядке в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 222 ГК РФ, определен частями 4-15 статьи 55.32 ГрК РФ.
В случаях, не предусмотренных пунктом 4 статьи 222 ГК РФ, орган местного самоуправления, уполномоченный на рассмотрение уведомлений о выявлении самовольных построек, в течение 20 рабочих дней со дня поступления такого уведомления обязан обратиться в суд с иском о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями.
При этом уведомление в адрес лица, осуществившего самовольную постройку, о необходимости сноса самовольной постройки в добровольном порядке, не направляется.
4) В нарушение части 12 статьи 51.1 и части 21 статьи 55 ГрК РФ в отдельных случаях копии уведомлений о несоответствии планируемых к строительству и построенных объектов индивидуального жилищного строительства не направляются органами местного самоуправления в органы, указанные в пунктах 1-3 части 12 статьи 51.1 и пунктах 1-3 части 21 ст. 55 ГрК РФ.
В зависимости от характера выявленных несоответствий планируемого к строительству или построенного объекта индивидуального жилищного строительства, копии уведомлений о несоответствии направляются:
- в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора;
- в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия;
- в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного земельного надзора, орган местного самоуправления, осуществляющий муниципальный земельный контроль.
Направляется для сведения и руководства в работе в целях профилактики нарушений законодательства о градостроительной деятельности сотрудниками органов местного самоуправления.
Одновременно сообщаем, что письма министерства строительства Ростовской области по вопросам применения законодательства о градостроительной деятельности носят информационно-разъяснительный характер и не препятствуют правоприменителям руководствоваться напрямую нормами законодательства Российской Федерации.